导 读

2017年2月21日，国务院办公厅发布了《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号），据此从国家层面正式提出“全过程工程咨询”概念。接下来住建部、相关省市住建厅、行业协会等纷纷加大了对全过程工程咨询的关注和研究。在之后的几年里“全过程工程咨询”一度成为行业耳熟能详的行业热词。尽管在当时还有许多人尚未完全弄明白这个“热词”的真正含义，但丝毫却没有妨碍人们对这个略有点“学术化”名词的接纳与领会。

就在全过程工程咨询（以下简称“全咨”）一度占据行业热搜榜首之时，与全过程工程咨询提供全生命周期服务非常类似的代建制模式，也是需要代建单位提供全过程的管理服务。一时间业内有些人便提出了一个观点：“全过程工程咨询就相当于项目代建，它们是一回事”。难道情况就真的如其所说吗？回答是很明确的：“全过程工程咨询与项目代建肯定不是一回事”。要不在代建制延续多年后，为什么还要提出全过程工程咨询？深究其内涵它们之间有着本质的区别。现笔者将二者的主要区别归纳如下，供大家参考，并期待您的雅正。

一、“全过程工程咨询”与“项目代建”是两个完全不同的概念

全过程工程咨询是指对建设项目全生命周期提供组织、管理、经济和技术等各有关方面的工程咨询服务，包括项目的全过程工程项目管理以及投资咨询、勘察、设计、造价咨询、招标代理、监理、运行维护咨询以及BIM咨询等专业咨询服务。全过程工程咨询服务可采用多种组织方式，由投资人授权一家单位负责或牵头，为项目从决策至运营持续提供局部或整体解决方案以及管理服务。【摘自：《全过程工程咨询工作指南》季更新编著、中国建筑工业出版社出版】

目前，工程咨询界普遍接受的“全咨”服务模式为“1+N+X”。在该模式中，“1”是指全过程工程咨询一体化的“项目管理”，也是贯穿项目全过程工程咨询的一条管理服务主链；“N”是全咨单位自己做（或委托专业咨询机构做）的专项服务（如：可研、勘察、设计、招标代理造价、监理），在该模式中要求N应大于等于1；“X”是全咨单位不做但必须协调的专项服务（如勘察、设计）【本段引自贻林微观察】。

我们换一个角度来理解“全咨”1+N+X服务模式的内涵：若“1”是代业主的“管”，那么“N”就应该是各专项咨询的“做”，全过程工程咨询说白了就是“管与做”的高度融合。在“全咨”服务中，“1”和“N”绝不是简单的机械叠加，而是在“+”这个协调平台上的协同工作。

全过程工程咨询的亮点之一就是站在实现建设产品价值的视角，串联、融合各阶段的咨询服务，充分展现项目产品价值和全过程咨询服务价值，更加强调咨询价值的整合与传递。这也就形成了“全咨”服务模式与传统碎片化咨询服务模式（工程咨询、设计、监理等服务互相独立）最为明显的区别，充分彰显了“全咨”服务的魅力所在。

项目代建制最早起源于美国的建设经理制（CM制）。CM制是业主委托建设经理的人来负责整个工程项目的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作，代建单位的收益通过收取代建管理费的方式实现。建设经理作为业主的代理人，在业主委托的业务范围内以业主名义开展工作，如有权自主选择设计师和承包商，业主则对建设经理的一切行为负责。

目前，政府投资项目“代建制”指的是政府投资项目经过规定的程序，委托有相应资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其他企业，代理投资人或建设单位组织和管理项目的建设。政府选择有资质的项目管理公司，作为项目建设期法人，全权负责项目建设全过程的组织管理，这种模式促使了政府投资项目“投资、建设、管理、使用”的职能分离，通过专业化项目管理最终实现提高投资效益，保证工程质量及进度目标等各项目标的实现。

二、两者介入项目的时间点不同

全过程工程咨询的介入点可以是从项目筹建期开始，也可以是在项目建议书编制阶段甚至拿地阶段就可介入项目，参与工程项目的咨询活动。全过程工程咨询的结束点可以是项目竣工结算，乃至审计，资料档案进馆备案，甚至还可以到试车运营或项目生命期的结束。可以说全过程工程咨询贯穿于项目的全生命周期。

在政府代建制模式下，代建企业是在可行性研究之前介入，还是在可行性研究之后介入，学术界和相关省份管理办法对此都有不同的见解。有的省份在管理办法中明确要求代建单位在可行性研究方案批准之后参与代建管理，有的省份则把可行性研究编制放在代建合同的服务范围内。目前，业内大部分学者主张将代建企业项目介入时间点选在可行性研究报告编制之后，之所以这样做主要是为了规避代建单位通过提高建设规模、建设标准和高估投资标准等以拔高自身的代建管理费，以降低超预算投资的风险，规避委托代理关系下信息不对称所带来的道德风险。

三、两者在服务范围上有所不同

政府项目代建制和全过程工程咨询虽然在服务范围上有许多重合点但其服务服务却不尽相同。它们的相同之处在于二者都覆盖了从项目筹建到项目竣工验收各阶段，如：项目前期的策划、可研、报批报建管理、设计阶段的设计管理、施工实施和竣工验收以及招标和监理等工作，都需要对建设项目的质量、安全、成本、工期负责；其不同之处在于政府代建制下，代建企业完成验收移交的手续后，不负责项目的后期维护和运营，项目后期的维保工作由项目业主或使用单位负责。而全过程工程咨询服务涵盖了项目建设的前期策划咨询、施工前准备、施工过程、竣工验收、运营保修等各阶段工程咨询服务。

四、两者的管理权限不同

全过程工程咨询服务单位不作为项目法人，原则上不能代表甲方签订合同。代建制下代建企业行使代理人角色，在政府授权范围内行使其代理权限。代建单位可作为政府部门或使用单位委托的项目建设期的项目法人，享有对建设期项目的控制权，根据代建合同和甲方授权书代表甲方对相关服务或施工单位进行招标、合同洽谈和签订等工作。

全过程工程咨询单位没有决策权的，仅仅在授权范围内为委托人的决策和监管提供专业咨询服务；而代建制模式下代建单位对工程项目享有重大决策。代建制看似委托人省事了很多，但是工程质量终生责任制下，委托人的监管风险也相应加大了不少。

从以上我们可以看出，咨询单位想完全替代业主是很难的，因为决策权不在咨询单位手上，咨询单位可以补充业主项目管理团队的力量，或者提供项目管理咨询服务，输出管理经验。

在资金管理权限方面，全过程工程咨询是结合全过程造价咨询和全过程项目管理来控制项目投资，咨询单位是从合法、合规和合同履行的角度，向委托人提供资金支付意见，但资金还是由政府投资部门或者委托人，直接支付给相关参建单位；代建制项目一般要求代建单位设立专项资金账户，政府投资部门依据进度向代建单位拨付资金，再由代建单位支付给参建单位。政府投资部门对资金使用效率和合法合规性的监督力度相对减弱了，但资金的风险性却增大了。

五、二者执行的收费标准不同

国家发改委、住房城乡建设部《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》【发改投资规（2019）515号】，第5条第2款明确指出：“全过程工程咨询服务酬金可按各专项服务酬金叠加后再增加相应统筹管理费用计取，也可按人工成本加酬金方式计取”。全过程工程咨询服务酬金一般采取“1+N”叠加计费模式，“1”是指全过程工程项目管理费，全过程工程项目管理取费可参考相关收费依据，如财政部《基本建设项目建设成本管理规定》（财建2016：501号）中的项目建设管理费标准计算；“N”是指项目全过程各专业咨调费，如前期咨询、工程设计、工程监理、工程造价，招标采购，BIM咨询等）的服务费。各专业咨询服务费可依据现有收费标准或依据市场收费惯例例执。

代建管理费用主要根据财政部《基本建设项目建设成本管理规定》（财建（2016）504号）第八条：政府设立（或授权）、政府招标产生的代建制项目，代建管理费由同级财政部门根据代建内容和要求，按照不高于本规定项目建设管理费标准核定，计入项目建设成本。实行代建制管理的项目，一般不得同时列支代建管理费和项目建设管理费，确需同时发生的，两项费用之和不得高于本规定的项目建设管理费限额。

建设地点分散、点多面广以及使用新技术、新工艺等的项目，代建管理费确需超过本规定确定的开支标准的，行政单位和使用财政资金建设的事业单位中央项目，应当事前报项目主管部门审核批准，并报财政部备案；地方项目，由同级财政部门确定审核批准的要求和程序。

代建管理费核定和支付应当与工程进度、建设质量结合，与代建内容、代建绩效挂钩，实行奖优罚劣。同时满足按时完成项目代建任务、工程质量优良、项目投资控制在批准概算总投资范围3个条件的，可以支付代建单位利润或奖励资金，代建单位利润或奖励资金一般不得超过代建管理费的10%，需使用财政资金支付的，应当事前报同级财政部门审核批准；未完成代建任务的，应当扣减代建管理费。

六、两者在履行任务有所不同

全过程工程咨询下工程咨询单位的主要工作任务包括：

1、项目管理服务项目工程建设阶段的项目策划、报建报批、勘察管理、设计管理、合同管理、投资管理、进度管理、招标采购管理以及质量、计划、安全、信息、沟通、风险、人力资源等管理与协调。

2、专业咨询服务但括工程设计，工程监理、造价咨面、招标采帕、BM咨询及其他咨询。

代建制下代建单位的主要任务包括：前期工作任务和项目实施期工作任务。

1、前期工作任务：依据项目建议书批准内容，组织编制项目可行性研究报告；组织工程勘察、设计等招标活动；组织开展项目初步设计编制和报批工作，协助使用单位办理用地、拆迁等审批手续；接受使用单位委托，办理计划、规划、环保、消防、林业、地震、人防、园林、用电及市政公用设施接用等报批手续；按合同约定，向使用单位移交项目前期工作的有关手续和资料；项目建设的其他前期工作。

2、实施期工作任务：按照批准的项目初步设计，组织施工图限额设计；组织施工、监理以及主要材料和设备采购等招标活动，并组织施工；负责申报年度投资计划、办理建设实施代建阶段的有关手续；负责工程合同的洽谈与签订工作，对工程建设实行全过程管理；按月向组织实施机构报送工程进度、资金使用情况和项目进度用款报告；组织工程质量竣工验收；负责编制工程竣工决算报告，报市财政部门审批；协助市发展改革部门组织的项目竣工验收；负责将项目竣工资料及有关资料整理汇编移交，并按批准的资产价值向使用单位办理资产交付手续。

总 结：

综上，全过程工程咨询与项目代建制并不是一回事。全过程工程咨询与项目代建制虽然在部分阶段有业务重叠，但“全咨”不能够取代业主的项目管理职能。“全咨”对项目的重要作用是项目价值的创造与整合，提高建设产品的含金量，在保障项目建设成功的基础上，实现项目的成功。代建制的重要特征表现在管理的高效输出。在特定的建设产品中代建单位可以取代了业主方的管理职能。

“全咨”与代建制也存在着某种割舍不断的联系，有时，在同一个项目中使用代建制与实施“全咨”二者并不冲突。两种模式在实际运用中都表现出更为灵活、更贴合实际的发展方向，参与过政府代建的代建单位在实现向全过程工程咨询业务转型方面，无疑将具有更多经验、有好的优势，可以说两种模式在工程实践中相辅相成、相互促进。